“后4%时代”，如何花钱才能实现教育现代化

《国家教育规划纲要（2010-2020）》实施五年来，中国教育经费投入总额保持增长态势。

2012年国家财政性教育经费支出2.2万亿元，占GDP比重达4.28%，实现了《纲要》提出的4%目标。2013年国家财政性教育经费支出占GDP比重为4.3%，比2012年增加0.02个百分点；2014年这一比例也超过4%，进一步巩固了4%目标。

在实现经费投入快速增长的过程中，公共财政教育支出是实现4%目标的主渠道。目前中国通过不断拓宽财政性教育经费来源渠道，逐步建立起了财政投入为主，社会投入为辅的教育财政投入体制。

在肯定教育经费投入支持教育事业发展取得巨大成绩的同时，也要看到中国教育经费投入仍然面临很多现实问题，特别是实现4%目标后，中国财政经济形势变化为推动教育事业可持续发展带来了挑战，在此情况下要如何巩固现有成果？需要对中国政府教育经费投入进行多个维度调整，以建立起今后很长一段时间内教育经费投入的长效机制。

最大的问题是财政增长乏力

对于“后４％时代”的教育财政走向，有必要超越教育学的视野，从教育与财政、经济发展的关系上进行深入探讨。当前中国经济财政形势，对中国教育经费投入已经产生一定影响，主要面临着来自以下几方面的挑战。

第一， 地方财政投入增幅降低，生均经费增速下降。

从各地方政府教育经费投入的数据分析可以发现，在中央政府加大投入的同时，近年来——特别是2012年以来，地方政府在教育经费投入上的努力程度不足，各地财政投入的增幅有所下降，这也直接导致地方教育经费投入整体水平趋于下滑。

十八届三中全会提出，“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”，一些地方和部门据此认为教育投入已经足够，不需再增加。这是4%目标实现后，各地在具体执行过程中让教育部门忧心、财政部门困惑、投入强度有所减弱的一个原因。同时各地基于生均教育经费拨款标准的教育经费投入长效机制还没有完全建立起来，地方政府不清楚现在教育经费投入的依据是什么？教育经费投入的政策之间没有很好衔接。

第二，财政收入增长乏力影响地方政府财政教育投入力度。

随着中国经济的增速进一步放缓，财政收支矛盾将会进一步加剧。在中国经济发展和财政状况均进入新常态后，经济增速将由10%左右下降到7%以下，财政收入将呈现由过去的两位数增长进入一位数增长的态势，有的地方甚至有可能出现增长停滞。

在这种财政经济形势下，财政对教育的供给能力是有限的，财政教育经费的增速也会大幅下滑。从这两年的情况看，这种趋势已经明朗。在经济“新常态”下，地方财政收入增长乏力，地方债务问题凸显，这也是地方财政性教育经费投入增幅整体下滑的主要原因。

对于中国教育事业发展而言，最大的问题还是在于当前财政收入特别是地方财政收入增长乏力，而财政支出存在刚性，收支矛盾将在一段时间内难以缓解，同时中国财政支出结构面临着新的调整，今后将如何保障中国教育经费投入面临着很大不确定性。

第三，人口结构的时间和空间变化对教育经费投入带来新的挑战。

中国基础教育阶段适龄人口变化呈现逐年下降的趋势，然而2013年开始实施“单独二孩”政策，国家卫生计生委预计，新政推行后，每年将增加超过200万个新生儿。到2014年末，全国1100万符合条件的家庭，有107万对单独夫妇申请再生育，所占比例大约为目标人群的十分之一。

2015年，十八届五中全会决定全面放开二孩。人口学家按照单独二孩第一年的申请比例和最终实际出生人口来判断，全面二孩实施后，可能在2017年出现生育高峰，每年带来的新增人口在300万-800万之间，估计中间值为500万。加上每年1700万左右的出生人口，2017年出生的总人口在2000万到2500万之间，中间值为2100万。

北京大学人口所教授乔晓春认为，这样的水平预计只会持续一两年，很快就会一路走低。生育政策的调整，“十三五”期间主要影响学前教育的布局规划，对以往教育的影响将在“十四五”期间显现，对高中阶段的影响将出现在2030年前后。

除了人口出生率方面的变化，近几十年来城镇化发展也对教育投资，特别是义务教育阶段的教育资源配置带来了新的要求和挑战。

“十三五”规划提出，到2020年，常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。而在2012年，上述两个指标分别为52.6％和35.3％。这意味着，八年时间常住人口城镇化率需提高7.4个百分点。而1亿左右的农业转移人口中有近2500万的流动儿童会到城市学校就读，这无疑会给城市学校带来很大的就学压力，因此如何调整优化城乡义务教育学校布局，是“十三五”时期教育工作的重要任务。

投入不足，用得不好

在全国所有公共财政支出中，教育支出所占比例早已超过16%，成为公共财政的第一大支出，也是很多地方政府财政支出的主体。作为第一大支出，在深刻认识教育经费投入面临挑战的同时，也需深刻反思教育经费投入存在的现实问题。

首先，教育经费投入规模较低，同时支出结构不合理。

2014年，中国财政性教育经费投入占GDP的比重为4.15%，与美国的5.3%、韩国的4.8%以及OECD国家的平均水平虽有差距但已经比较接近。

如果考虑人口因素，以人均GDP来比较，中国人均公共教育支出仅占人均GDP的0.82%，而美国为6.10%，是中国的7.44倍；日本为4.28%，是中国的5.22倍；韩国为3.01%，是中国的3.67倍；俄罗斯为1.87%，是中国的2.28倍；巴西为2.29%，是中国的2.79倍。中国不仅与发达国家有较大差距，即使在金砖四国中，中国教育投入水平也排在末位。

教育经费投入不足，特别是非财政性教育经费投入比例偏低，依然是制约中国教育事业发展的重要影响因素之一。此外，局部领域经费使用不够合理，也导致经费使用效率不高，支出落实不到位。从教育经费支出结构看，人员经费支出总量偏低，广大毕业生从事教育事业的积极性不高，不利于教育事业发展。各级教育支出中高等教育经费投入比重较高，但产出效率低下；义务教育生均教育经费在区域之间和校际之间的差距依然较大。

其次，中央对地方各省教育财政投入缺乏约束和激励机制。

近年来，随着经济社会和教育事业的不断发展，教育事权和支出责任划分在实际执行中趋于模糊。从教育财政投入政府责任分配比例来看，中央政府承担的比例较低，地方政府承担较大的投入责任。但由于地方政府财力有限、政府官员任期较短，教育财政投入绩效显现需要较长时间，且存在明显的财政外溢性，地方政府不愿加大投入。教育经费投入不足、不到位、被挤占、被挪用等情况时有发生。

由于教育经费投入并未纳入地方政府的政绩考核，中央财政虽然安排了部分奖补资金，但力度和效果不足以实现约束地方政府行为和激励地方政府投入的目的。受制于自身财力状况和财政投入努力程度，在中央政府加大投入的同时，部分地方政府生均教育经费增速有限。

再次，基于生均财政拨款标准的财政投入长效机制有待建立。

目前，中国仅少数省份建立了从学前教育到研究生教育的生均财政拨款制度，拨款标准也有待调整。多数地区只有义务教育、普通高等教育和高等职业教育建立了生均综合定额加专项补助的拨款形式。中等职业教育、普通高中和学前教育缺少相应的生均拨款标准。这不利于地方政府建立起科学合理的财政投入长效机制。

没有建立生均拨款标准的上述三类教育，恰好是中国教育投入和发展的薄弱环节，也是受诟病较多的领域。此外，中国各级各类教育生均经费的国家标准和省级标准、目标年标准和分年标准也需要进一步细化和完善。

第四，经费投入以财政为主，多元教育筹资制度不够健全。

从历年教育经费投入统计中可以发现，财政性投入占总投入80%左右。一些地区教育费附加和地方教育费附加难以全额用于教育。企业办学中的企业拨款、校办产业和社会服务收入用于教育的经费合计不到1%。近年社会捐赠资金不断下降，2014年合计只有85.24亿元，比2009年下降近40亿元。非财政性教育经费增速明显慢于财政性教育经费，多元筹资机制不够健全，社会力量兴办教育的积极性没有得到充分调动，难以促进教育生态多样化，难以形成各具特色和活跃开放的现代教育投资市场。

最后，经费使用效益不高，收费和管理存在不规范现象。

经费使用效益不高突出表现在：一是人才培养与社会经济发展需求相脱节，普通高校大学生供给过剩面临就业难，技能型人才和职业教育发展供给不足难以满足市场需求；二是教育投入注重硬件设施改善而忽视教师素质和待遇提升；三是学生和家庭对国内教育质量的认可度在下降，出国求学低龄化加剧；四是“产、学、研、用”协同创新效率不高，科技成果转换难以满足企业需要；五是学校内部经费使用效益不高。特别是一些学校的基建工程建设、科研经费管理、校办企业国有资产管理等重点领域，还存在铺张浪费、违规支出、资产流失等问题；六是在个别地方和学校，教育乱收费问题还没有完全杜绝，存在不按项目和标准收费、不按程序调整学校标准的现象。     

要与财税改革相匹配

在中国提出2020年实现教育现代化目标后，中国教育经费的投入不应该只仅仅关注于加大投入力度，而应该统筹当前和长远，将提高资金使用效益和实现财政支出可持续支撑作为抓手。

从全面深化财税体制改革的角度看，重点支出挂钩的方式的确存在一些弊端。十八届三中全会决定提出的“清理规范挂钩事项”，以往各个支出部门强调支出挂钩的情况将逐步取消，这势必会对地方政府的财政性教育经费投入带来影响。三中全会此提法出台后，财政部也印发了相关文件进一步明确，但这又与2016年出台的新教育法中提出教育经费法定增长的内容相违背。从对云南、江西、安徽、河南、四川、甘肃六省的调研情况来看，这一方面造成了地方财政和教育部门的困惑，另一方面也影响到财政性教育经费的投入。

而过往以基建投资为主的财政发力以稳增长的方式已不可持续。转而财政政策需要考虑更多以实现经济转型升级增强增长的新动能为支出重点，因此，投资人力资本发展教育将成为中国经济创新发展，摆脱中等收入陷阱的重要手段。

从国际比较来看，虽然中国经济体量很大，但教育经费投入和很多国家比还存在差距，教育发展水平和教育质量还难以满足人民群众家庭对教育的需求。在这种情况下，在全面深化财政体制改革的紧迫形势下，要实现教育事业的可持续发展，教育经费的投入、使用和管理必须同时加快改革。

为避免“清理规范挂钩事项”意见出台后，教育经费投入出现断崖式下滑。短期内依据物价上涨水平，应努力实现保证教师工资标准和学生平均公用经费标准逐步增长。这两个指标既满足学校发展实际，在操作层面更具有弹性，也不会给各级政府造成过大的压力。

适应预算管理制度改革，改变以前那种先定预算盘子再商量做什么事的投入观念和模式，从教育事业改革发展的需求出发，加强统筹和规划，落实好已有投入政策，从长期来看还是需要逐步建立起用需求、标准拉动教育事业的投入，建立起先确定支出定额标准和成本，再确定支出数量和比重的教育财政投入长效机制。

适应财政支出新要求，教育财政经费的使用要立足于保基本、兜底线、促公平，多做雪中送炭的工作；要花钱买机制，着力解决制度碎片化的问题，防止教育经费投入改革前后政策之间的衔接不畅、地方政府财政部门难以操作的情况，增强政策的公平性和可持续性；要提高教育财政资金，特别是高等教育阶段资金的使用效益，通过进一步加强预算执行管理的力度和提高经费管理质量，盘活财政存量资金，使财政资金发挥应有的作用。

需明确中央与地方教育事权和责任

在中国现行制度规范中，事权和支出责任与财力不匹配。中央政府事权和支出责任相对较小同时中央政府的财力也较大，而地方政府特别是区县一级政府的财力较弱却承担了大部分的事权和支出责任。

因此，需要结合财政经济改革形势和教育发展改革需要，制定教育财政投入中长期财政规划。依据教育综合改革的需求，结合财税体制改革背景下的教育财政支出经费的供给状况，在科学预测、测算教育财政资金总量和支出分配状况的基础上，按照预算层级制定科学合理的中央、省和县一级的中长期教育财政投入规划。

同时，明确界定中央与地方支出责任边界，进一步促进中央政府、地方政府与各政府部门之间事权和支出责任划分更加清晰。中央政府应该将流动儿童、老少边穷地区和扶贫攻坚群体作为保障的重点，将全局性和长远性，单单依靠地方政府无法解决的问题纳入重点支出范围。地方政府要将加快现代职业教育体系建设，均衡义务教育发展，推进学前教育的普及作为支出责任的重点。突出加强教育发展规划的指导作用，着重保障教育事业发展重点领域的支持力度，发挥财政资金的改革引导作用，带动民间资本投资力度。

由于中国经济和财政发展在区域间严重不均衡，在中国现行财税体制下，完善的教育转移支付制度对于保障中国教育事业的发展至关重要。

从发达国家，如美国的经验中可以发现，中央财政最主要是为了解决弱势群体的教育问题。中国中央财政应该将转移支付的重点放在中西部落后地区、农村地区、边远山区、民族矛盾比较突出的地区。依据目前中国新型城镇化和人口流动趋势，今后要依据学龄人口数变化情况，通过完善的学籍管理系统，建立以学生就读所在地和所在学校为拨款对象的更加科学合理的转移支付制度，实现教育的可携带。

同时，也要将中西部人口流出地的教育扶贫作为实现精准扶贫的重要手段，在转移支付中有所体现。

中国教育类转移支付多数属于专项转移支付，项目繁多，几乎涵盖各级各类教育的人、财、物等诸多要素。在具体实践中，地方基层教育部门和学校一方面努力争取中央专项资金支持，另一方面也普遍反映专项资金不好用。当前中央财政对地方的教育专项转移支付名目繁多，涉及教育领域的方方面面，而且管得过多过细过死。未来需要整合部分专项转移支付项目，并将一些适合的专项转移支付项目纳入到一般性转移支付的范畴。

引导社会资本加大投入

在中国教育经费投入总量中政府投入为主的主渠道作用机制不变，同时，建立多渠道多元筹资的财政体制，既符合中国国情也顺应国际潮流，需要继续坚持和完善。在进一步强化学校财务管理制度建设和完善多渠道筹资手段的基础上，应促使政府之手与市场之手在教育领域中形成合力，并有效发挥社会筹资在教育领域中的功能和作用。

以美国为例，捐赠资金在整个教育经费投入中占有较高比重，而中国的情况却不容乐观，一些国内企业家和民间资本甚至投资给国外高校。因此当前最为紧迫的问题是要通过政府的有效引导和制度设计，形成有利于社会捐赠的宏观氛围和制度环境，同时进一步完善对捐赠资金使用的有效监督管理。

通过对民办教育财政分类补助机制的建设，有效促进民办教育大发展。形成长期可持续且可衡量的资助标准和资助体系，建立对资助学校的考核机制。对于义务教育阶段的民办学校，特别是一些城市的打工子弟学校，应当参照当地公办学校生均经费标准给予一定补助。对非义务教育阶段的民办学校，在完善政府购买的同时，也要采取一定的奖励措施，激励更多社会资本进入民办教育领域。

通过进一步规范财政收支行为，特别是将政府性基金收入和土地出让金收入纳入统一的一般公共财政预算管理，调整非义务教育阶段公办学校的收费结构。短期内建议保留高中择校费，在进一步完善助学金制度的基础上，适当提高普通高中学费水平。改革现有的高等教育学费制度，根据学校实际的办学成本、居民负担能力及学校和学科发展建设需求，下放部分收费权限，提高重点高校学费水平，拉开收费档次。

政府应将教育领域中一些不必直接干预的领域交还给市场来决定。有很多投资并不一定非要政府自己去做，在高等教育、学前教育、职业教育阶段大力推进政府购买服务等方式，通过市场竞争，政府以合适的价格到市场上购买满意的教育产品和服务，也给私人部门更多参与到公共服务领域的机会。推进部分学校开展教育融资租赁、采用特许经营等模式，开展多种形式的公私合作以期解决当前面临的一些资金困难问题。同时制定新举措，鼓励高校通过董事会等创新筹融资方式，实现教育投入结构优化。

优化教育经费的支出结构

进一步提高教育经费的投入水平，应尽快建立教育投入与社会发展需求相协调的动态调整机制，适应国家和区域经济发展的需求，以经费使用绩效为依据，不断优化中国各地各级教育经费的支出结构，特别是改善人员经费绩效拨款。中央政府对地方政府的教育经费拨款也要以地方政府教育经费的使用绩效为依据。

教育中期财政规划要以绩效预算为支撑。在科学合理的经费收支预测基础上，加快推进教育部门制定和实施中期财政规划，通过对预算的精编细编，发挥绩效指标的指导和管理作用，加强绩效考核和绩效监督，实行资金绩效与预算额度挂钩的制度，使绩效观念渗透到教育支出的每一个环节，充分挖掘财政资金的支出效益。

通过改善教育支出绩效评价和考核问责制度，逐步建立起中央对地方财政投入的约束和激励机制。对地方政府教育经费的财政投入绩效，进行相应监督检查并引入奖惩问责机制，通过法律形式规范下来，已达到有效约束地方政府的资金投入不到位和资金使用浪费并存的行为模式。同时将教育经费支出落到实处，确保地方政府教育财政投入足额及时到位并高效发挥作用。

更多地将人才培养绩效和满足社会服务需求绩效纳入考核指标体系中。重点扩大应用型、复合型、技能型人才培养规模。高等教育应该考虑科研成果的经济效益和科技成果转化等社会效益，特别是科技成果转化应该成为将来纳入绩效考核中的重点因素。

改变以往重视学校硬件忽视教育教学软件投入的倾向，改革现有教师绩效工资制度，有效激励教师对教育事业的奉献。依据中国教育的发展阶段，中国教育如以往需要大规模搞学校基础设施建设的情况已经有所改善，今后资金的投入需要更多投向改善师资待遇和现代教育教学技术的应用方面。

在教育系统外部对绩效管理的要求越来越高、越来越严的同时，需要进一步强化教育体系内部的监管和落实绩效。

在当前人口变化趋势受到政策影响比较明显的阶段，学龄人口受政策影响浮动较大，这也会给教育经费投入和教育资源的合理配置带来很多挑战。如以往那种为实现4%、落实法定增长要求而采取的政策措施，诸如逐级逐年分解财政教育支出占比任务等，不应是常规做法和长久之计。目前义务教育、高等教育已经有相应标准，高等职业院校和中等职业院校的生均标准也在推进之中，学前教育、普通高中校标准应尽快制定。在制定各级各类教育办学标准的基础上，应将制定各级各类教育生均经费支出标准和生均拨款标准作为“十三五”期间加大财政教育投入的一个重要抓手。

在制定生均拨款标准时，既要考虑教育现代化发展的需求，也要兼顾财政承受能力。在制定生均拨款标准时，即要依据教育现代化的实际需要和当地的物价上涨水平，还要考虑地方政府的财政供给能力，应该由教育、财政、发改等各部门共同协商制定。

生均拨款标准要相对稳定且能够进行动态调整。拨款标准的制定应考虑学校实际办学需求和物价上涨水平，建立与之联动的稳定增长机制，其内容应该包括人员支出、公用支出和项目支出，纳入各级预算加以统筹安排。各级政府在年初的公共财政教育支出预算安排要体现依据办学需求和物价上涨水平进行一定调整的要求，年终的预算执行结果要达到相应的拨款标准。

要以明确的事权和支出责任划分作为支出标准制定的基础。

制定生均拨款标准时需要明确各级政府在各级各类教育中的事权和支出责任划分比例和额度，将划分后的生均拨款标准分别纳入各级政府财政预算草案，最终由同级人民代表大会审议通过后具体执行。按照中央和地方政府支出责任划分原则分别纳入各级财政预算，以预算的法律保障，倒逼教育行政部门决策方式的转变，以法治为基础准绳，减少行政干预，进一步通过预算法治给予学校财权和人权，促进学校以自身发展为目标合理配置教育资源。

在推动中国教育经费投入改革的过程中，还需要加强国家治理能力建设，构建完整的地方税制体系，适时推出环境税、财产税等地方税种，调整增值税分享比例，以此来弥补营业税消退的空白，从而在源头上解决地方财政经费短缺和财政收入下滑对教育经费投入带来的冲击，使得地方政府拥有更加充足的财力，以支持其教育事权和支出责任。

作者为中国财政科学研究所副研究员

本文原载于《财经年刊：2017预测与战略》，转载请注明出处

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